地方金融監(jiān)管新動向——以京滬浙監(jiān)管新規(guī)為例
來源：金杜研究院 發(fā)表日期：2020-08-17
今年以來，北京、上海和浙江密集出臺了關于“地方金融組織”的監(jiān)管新規(guī)——2020年4月7日，北京市地方金融監(jiān)督管理局頒布了分別針對四類地方金融組織的監(jiān)督管理指引（試行）（以下稱“北京指引”）；2020年4月10日，上海市人大常委會通過并公布了《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》（以下稱“上海條例”）；2020年5月15日，浙江省人大常委會通過并公布了《浙江省地方金融條例》（以下稱“浙江條例”）。另據(jù)公開報道，目前多地正在調(diào)研和推進地方金融監(jiān)管制度的完善工作[1]。
本文擬通過對北京指引、上海條例和浙江條例的分析，解讀地方金融監(jiān)管的最新動向。
一. 北京指引
北京指引包括由北京市地方金融監(jiān)督管理局頒布的分別針對典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管規(guī)則。北京指引涉及范圍廣且內(nèi)容詳實，概要言之具有以下特點：
第一，對地方金融組織的設立條件作詳細規(guī)定
除地方資產(chǎn)管理公司的設立條件較為籠統(tǒng)外，北京指引對典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司的設立條件均作出了較為詳細的規(guī)定。
表一：北京指引關于典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司及地方資產(chǎn)管理公司設立條件要求的比較
值得注意的是，對商業(yè)保理公司和融資租賃公司的設立，北京指引明確了兩參一控的要求。根據(jù)我們近期從北京市金融監(jiān)督管理局獲得的咨詢意見，“兩參一控”要求主要針對新設立公司以及存量公司的股權變動，提示相關商業(yè)保理公司和融資租賃公司及其股東給予關注。
第二，監(jiān)管指標趨于嚴格
在監(jiān)管事項及指標方面，北京指引的規(guī)定較為嚴格和具體。以融資租賃公司的監(jiān)管要求為例，北京指引在吸收《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》[2]相關規(guī)定的同時，對融資租賃公司提出了額外的監(jiān)管要求。
表二：融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法與北京市融資租賃公司監(jiān)督管理指引（試行）關于監(jiān)管要求的比較
以上業(yè)務負面清單第(四)至(七)項借鑒了《商務部辦公廳關于開展融資租賃業(yè)風險排查工作的通知》中關于重點排查的融資租賃公司存在的主要問題；而第(八)項也出現(xiàn)在上海市《關于進一步促進本市融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當行等三類機構規(guī)范健康發(fā)展強化事中事后監(jiān)管的若干意見》中。
二. 上海條例
上海條例是在上海市去年頒布《關于進一步促進本市融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當行等三類機構規(guī)范健康發(fā)展強化事中事后監(jiān)管的若干意見》的基礎上出臺的地方性法規(guī)，提高了立法級別。
第一，創(chuàng)設“地方金融監(jiān)督管理信息平臺”
上海市此次創(chuàng)設適用于所有地方金融組織的市級信息系統(tǒng)。上海條例明確，市地方金融監(jiān)管部門應當通過監(jiān)管平臺開展監(jiān)管信息歸集、行業(yè)統(tǒng)計和風險監(jiān)測預警等，實現(xiàn)與有關部門監(jiān)管信息的互聯(lián)共享，定期分析研判金融風險狀況，提出風險預警和處置建議。
根據(jù)此前的監(jiān)管規(guī)定，中央監(jiān)管機關對于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當行設有專門的全國性信息系統(tǒng)用于信息報送。銀保監(jiān)會接替商務部作為融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當行的中央監(jiān)管機關后，仍繼續(xù)通過該等系統(tǒng)搜集信息和摸底排查。剛剛頒布的《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》不再要求融資租賃公司通過“全國融資租賃企業(yè)管理信息系統(tǒng)”上報送信息，但亦未明確不再使用該系統(tǒng)，上海條例也未明確其市級信息系統(tǒng)與全國信息系統(tǒng)的關系。上海的市級信息系統(tǒng)與全國系統(tǒng)的匹配及對接安排有待后續(xù)觀察。[5]
第二，明確地方金融組織備案事項及處罰后果
上海條例明確，地方金融組織在本市或者外省市設立分支機構，變更組織名稱、住所或者主要經(jīng)營場所、注冊資本、控股股東或者主要股東，變更法定代表人、董事、監(jiān)事或者高級管理人員或發(fā)生其他市地方金融監(jiān)管部門規(guī)定應當備案的事項的，應向地方金融監(jiān)管部門備案，但國家規(guī)定需要審批或者對備案另有規(guī)定的除外。同時，上海條例對違反備案要求的行為規(guī)定了相應罰則。此項備案要求較其他省（直轄市）的地方金融條例中的要求規(guī)定更為具體，詳見下表：
表三：山東、河北、天津、上海、浙江地方金融監(jiān)管條例關于備案要求和罰則的比較
此外，上海條例賦予市地方金融監(jiān)督管理部門行政處罰權，使得其可以更好地履行對地方金融組織的監(jiān)管職責。具體而言，違反設立要求、備案要求、信息報送要求、重大事項報告要求、風險處置應對要求以及違反業(yè)務經(jīng)營規(guī)則，可能受到一定金額的罰款，嚴重者還可能依法被責令停業(yè)或者吊銷許可證件、取消試點資格。
值得特別注意的是，上海條例對于非法金融活動及違反經(jīng)營規(guī)則（第十八條，包括從事吸收存款或變相吸收存款、出借或出租許可證件或試點文件、非法受托投資、自營或受托發(fā)放貸款等）設置了明確的的罰款金額。而天津、浙江等地方金融監(jiān)管條例以及《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》中均未出現(xiàn)針對此類問題的明確處罰規(guī)則。
第三，強化地方金融組織控股股東及實控人責任
上海條例規(guī)定地方金融組織“可以”建立控股股東或?qū)嶋H控制人承擔剩余風險責任的制度安排，如承諾在地方金融組織解散或不再經(jīng)營相關金融業(yè)務后承擔其未償債務，且地方金融組織“可以”將控股股東或者實際控制人是否承諾承擔剩余風險責任的情況向社會公示。盡管該機制并非強制性規(guī)定，但體現(xiàn)出監(jiān)管機關對于地方金融組織風險的處置思路。
此前，銀保監(jiān)會對于非銀行金融機構的主要股東或控股股東有要求其在必要時向非銀行金融機構補充資本或在出現(xiàn)支付困難時給予流動性支持。上海條例中的剩余風險責任承擔機制與之類似，但有所弱化。
三. 浙江條例
浙江條例的立法層級也是地方性法規(guī)。由于浙江省的民營經(jīng)濟和地方金融活動較為活躍，地方金融監(jiān)管機關積累了豐富經(jīng)驗，浙江條例也頗具創(chuàng)新的特點。
第一，將民間借貸納入監(jiān)管范圍
浙江條例是目前唯一明確對民間借貸進行監(jiān)管的地方金融監(jiān)管條例。
針對民間借貸活動，浙江條例主要從兩方面提出要求：其一，明確將“民間融資服務企業(yè)”納入“地方金融組織”范疇，并明確要求民間融資服務企業(yè)應當按照省有關規(guī)定向設區(qū)的市地方金融工作部門備案；其二，要求滿足一定條件的民間借貸借款人在合同簽訂后十五日內(nèi)將合同副本及借款交付憑證向監(jiān)管部門備案。對于違反備案規(guī)定的自然人借款人最高可能被處以5萬元的罰款，企業(yè)或其他組織借款人最高可能被處以10萬元的罰款。
第二，要求地方金融組織進行股權集中托管
浙江條例首提地方金融組織的股權集中托管，其具體辦法將由省地方金融監(jiān)督管理部門制定。其細節(jié)雖尚未明確，但相比其他地方金融監(jiān)管條例對股權的管理方式，新增的托管安排將可以通過第三方股權托管機構起到一定的公示作用，并可增強股權的穩(wěn)定性，避免隨意處置和變更。此外，股權集中托管將有助于監(jiān)管機關對地方金融組織加強管控，增強地方金融監(jiān)管機關對金融風險防范和處置的能力。
第三，要求省外注冊地方金融組織定期報告
上海條例在草案征求意見階段曾要求“外省市地方金融組織在本市開展經(jīng)營活動需向地方金融管理部門備案”，但在正式頒布的版本中沒有出現(xiàn)此項規(guī)定。而浙江條例則采納了異地經(jīng)營備案的監(jiān)管思路，對注冊于浙江省外但在浙江省內(nèi)開展經(jīng)營范圍內(nèi)的業(yè)務的地方金融組織提出了定期報告的要求，這是目前頒布的各省市地方金融監(jiān)管條例中唯一有此要求的。未按要求報告將受到最高20萬元的罰款。而異地經(jīng)營備案相較于將地方金融組織的經(jīng)營活動限制在其注冊地無疑是給予地方金融組織以更高的靈活度。
四. 小結(jié)
2017年全國金融工作會議以來，“服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革”一直是我國金融監(jiān)管的三項重要任務。地方金融監(jiān)管涉及面廣、涉及行業(yè)眾多，對于金融穩(wěn)定非常關鍵。在此背景下，北京指引、上海條例和浙江條例的頒布及實施意味著對地方金融組織的中央、地方兩級監(jiān)管模式正在逐步完善并走向成熟。通過上文分析，我們認為地方金融監(jiān)管體現(xiàn)出以下特點：
1. 監(jiān)管要求趨嚴
京滬浙三份地方規(guī)則對于地方金融組織所設置的日常經(jīng)營、監(jiān)管指標及備案報告的要求，均體現(xiàn)出對地方金融組織全面監(jiān)管的態(tài)度。地方金融監(jiān)管部門通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場多種手段監(jiān)管，及時掌握地方金融組織的運營狀況，也有利于及時發(fā)現(xiàn)風險并及時處置，避免地方性金融風險的發(fā)生和聚集。
2. 處罰措施趨嚴
從上海與浙江的地方金融條例來看，地方金融監(jiān)管部門被賦予了較大的處罰職權。這充分體現(xiàn)出監(jiān)管機關的權責匹配，更為嚴厲的處罰措施將對金融違法行為產(chǎn)生更大的威懾，從而引導地方金融組織的合法合規(guī)經(jīng)營，促進優(yōu)勝劣汰。
3. 監(jiān)管方式的地方性創(chuàng)新
地方金融監(jiān)管規(guī)定由地方自行制定，有利于各地在結(jié)合當?shù)氐慕鹑诎l(fā)展階段及金融活動的特點進行綜合評判的基礎上，推出適合當?shù)氐慕鹑诒O(jiān)管規(guī)定。這在浙江條例中的若干創(chuàng)新特點中有充分的體現(xiàn)。
在現(xiàn)實層面上，由于各地金融監(jiān)管政策的尺度和口徑不統(tǒng)一，可能會導致市場主體在各地進行金融監(jiān)管套利。針對于此，我們注意到國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室印發(fā)了《國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會關于建立地方協(xié)調(diào)機制的意見》（金融委辦發(fā)（2020）1號），根據(jù)該意見，?。▍^(qū)、市）將建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，從而加強中央和地方在金融監(jiān)管、風險處置、信息共享等方面的協(xié)作。
有理由相信，伴隨著更多地方金融監(jiān)管條例的出臺及中央地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不斷完善，日趨成熟的地方金融監(jiān)管必將更加良性地推動我國地方金融行業(yè)的發(fā)展。
腳注
[1] 如《北京市地方金融監(jiān)督管理條例（征求意見稿）》已于近日發(fā)布并公開征求意見。
[2] 北京指引公布時《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》尚未正式公布，因此主要是參考《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法（征求意見稿）》。在監(jiān)管要求方面，《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法（征求意見稿）》和正式公布的《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》差異不大。
[3] 由于北京指引公布時《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》尚未正式公布，因此業(yè)務范圍中參考《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法（征求意見稿）》規(guī)定為“經(jīng)營租賃業(yè)務”，而非“租賃業(yè)務”。
[4] 該項一般風險損失準備的要求出自《金融企業(yè)財務規(guī)則》第六條，“金融企業(yè)應當根據(jù)自身實際情況，選擇內(nèi)部模型法或標準法對風險資產(chǎn)所面臨的風險狀況定量分析，確定潛在風險估計值。對于潛在風險估計值高于資產(chǎn)減值準備的差額，計提一般準備。當潛在風險估計值低于資產(chǎn)減值準備時，可不計提一般準備。一般準備余額原則上不得低于風險資產(chǎn)期末余額的1.5%”。需要說明的是，2012年發(fā)布和實施的《金融企業(yè)財務規(guī)則》明確適用于金融租賃公司，但并未包括當時由商務部監(jiān)管的融資租賃公司。
[5] 根據(jù)上海市地方金融監(jiān)督管理局近期公布的《關于開展本市融資租賃公司、商業(yè)保理公司2020年度監(jiān)管評級工作的通知》，今年的監(jiān)管評級工作尚未使用該市級信息系統(tǒng)。
